发展全过程人民民主视域下的职工代表大会制度

习近平总书记提出的“发展全过程人民民主”这一重大理论，为新时代发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明提供了指引和遵循，也为新时代完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理指明了前进方向。我们要对标对表发展全过程人民民主理论和实践要求，对职工代表大会制度进行重新审视，赋新能增新效。

重新审视企业民主管理的“基本形式”

职工代表大会是企业民主管理的基本形式，这是党中央作出的科学论断。1997年，党的十五大报告指出“坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度”；2002年，党的十六大报告指出“坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度,保障职工的合法权益”；2007年，党的十七大报告指出“全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”；2012年党的十八大报告指出“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利”；2019年，党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，探索企业职工参与管理的有效方式，保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，维护职工合法权益”。党的十五大以来的25年，党中央对职工代表大会是企业民主管理的基本形式的论断，一直没有变，但其内涵和外延伴随社会主义民主政治建设的发展而发展。

习近平总书记指出，我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。三个“具体地、现实地体现到”，要求我们要把职工代表大会制度，接上“发展全过程人民民主”这根天线，才能更好承担新时代企事业单位民主管理的“基本形式”新使命，以职工代表大会制度为“龙头”，推动企业民主管理向发展全过程人民民主挺进。

重新审视职工代表大会的全链条

发展全过程人民民主的核心要义之一就是形成人民民主的全链条，对职工代表大会制度来说，就是不能止步于民主决策、民主管理和民主监督三个环节，更不能止步于召开职代会及前后有限的时段，而要延伸触角、丰富链条。

一是依法落实全链条。2021年12月，全国人大常委会修改了《工会法》，遵循习近平总书记关于发展全过程人民民主的科学论断，总结2001年工会法修正以来特别是党的十八大以来，我国企业民主管理和职工代表大会制度的实践经验，对企业民主管理制度在原来的“民主决策、民主管理和民主监督”基础上，增写了“民主选举、民主协商”，使原来的“三个民主链条”扩展为“五个民主链条”。这表明，今后在完善职工代表大会制度时，要着力补齐民主选举、民主协商的短板，并使之与原来的民主决策、民主管理和民主监督三个环节构成完整的企业民主管理链条。推行职工代表大会的全链条民主管理，目的是使这一企业民主管理的基本形式“最广泛、最真实、最管用”。实践证明，民主选举的瑕疵和不规范、民主协商的不缺位和不充分，都直接影响职工群众知情权、参与权、表达权、监督权的有效保障水平。

二是细化各链条制度。在企业，只用《职工代表大会制度实施细则》，来泛泛囊括五个链条显然是不够的。按照系统论要求，每个链条都自成一个独立的体系，例如，民主选举这个链条，就涉及谁来主持选举、被选举人的资格和条件、怎样进行资格审查、对选举出来的人怎样进行管理等若干事项。因此，应当分别制定每个链条的具体可操作的制度，提交职工代表大会审议通过。

三是要把握各链条之间的关系。五个链条之间，既有联系又有区别，而且有一定的交叉、包含和被包含，绝不是完全的“泾渭分明”。因此，要做好链条之间的有效衔接。例如，在“民主监督”环节，如果发现“民主决策”存在着问题和漏洞，就应当启动“绿色通道”，通过民主程序依法及时纠偏，以免造成更大损失。民主监督主体之一的职工代表是否有监督能力，又涉及坚持什么样的标准选出什么样的职工代表。

重新审视职工代表大会的“民主协商”

协商民主是目的，民主协商是过程。党的十八届三中全会提出开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，把“民主协商”这一具有鲜明中国特色的民主形式引入基层民主建设。（见人民出版社、党建读物出版社，全国干部培训教材《发展社会主义民主政治》第18页）习近平总书记在党的十九大报告中指出:“协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”

职工代表大会是在党的领导下历经近百年发展而成的我国企业管理中的原创制度。对标对表发展全过程人民民主，职工代表大会的民主协商，应重点把握三个关键性问题。

一是确保协商全过程。要把民主协商贯穿职工代表大会制度运行的全过程，实现事前、事中、事后协商相统一，重在事前协商。要把职工代表大会制度与企业职工工资集体协商等一同纳入“基层协商”全过程。

二是确保协商主旨明确。要聚焦构建中国特色和谐劳动关系进行民主协商。《中共中央、国务院关于构建和谐劳动关系的意见》，在总计8个部分的纲领性文件中，把包括职工代表大会制度在内的企业民主管理单独成章作为第5部分进行明确规定，深刻揭示了企业民主管理在构建中国特色和谐劳动关系中的基石支撑作用。要把涉及劳动关系的痛点、堵点、难点、易发矛盾点一体纳入民主协商范围，在协商中画好企业与职工同心圆。

三是做好民主协商的基础性工作。要搞好调查研究、全面准确掌握职工群众急难愁盼、密切职工代表与选区职工群众血肉联系、企业工会要做好职工群众思想政治引领、加强对职工的形势政策教育和法治宣传教育解疑释惑、掌握协商技巧、提高协商能力、总结协商经验。

四是传承好中华优秀传统文化。要开展中华优秀传统文化进企业活动，把《论语》中的“礼之用，和为贵”和百姓日用而不知的“有事好商量”等优秀传统文化的理念植入职工群众心灵，推动企业家代表组织引导企业经营者接受中华优秀传统文化精神的滋养，使职工代表大会制度中的“民主协商”彰显文化魅力。

重新审视企业民主管理基本形式与其他形式关系

发展全过程人民民主，迫切需要企业民主管理的基本形式与其他形式协同发力。

一是要坚持“重点论”。企业民主管理的基本形式与其他形式是一对矛盾，二者相辅相成，但起决定作用的是基本形式。因此，决不能用其他形式，例如用厂务公开、劳资恳谈会、企业晨会、总经理接待日等形式取代职工代表大会制度。实践证明，企业民主管理的质量和成效主要取决于职工代表大会的质量和成效。有的企业只有其他形式，而没有建立健全职工代表大会制度这种基本形式，使得企业民主管理生态脆弱，不可能行稳致远。例如，《企业民主管理规定》第二十一条：“企业应当提请职工代表大会审议、通过、决定的事项,未按照法定程序审议、通过或者决定的无效。”

假如一家单位用企业民主管理的“其他形式”取代了本应由职代会审议通过决定的事项，被确定无效，这会给企业造成更大被动，还将引发相应争议，更不利于和谐稳定。由此可见，要认真落实《企业民主管理规定》和各省市自治区《企业民主管理条例》等地方性法规，打破所有制界限，各类企业依法普遍建立职工代表大会制度，对拒不建立职工代表大会制度的，应当依法采取措施。

二是要坚持“两点论”。企业民主管理的基本形式与其他形式，都统一于发展全过程人民民主的具体实践中。固然，职工代表大会具有广泛代表性、权威性、社会认可性、历史较长、也取得了丰富经验，但也要看到，各企业结合各自实际推行的其他形式，也有其合理性、针对性和有效性。因此，应当统筹基本形式和其他形式共同发展，不能只坚持职工代表大会制度，忽视其他形式的民主管理，丧失相得益彰力量。例如，厂务公开作为企业民主管理的其他形式之一，在保障职工知情权上显然是单纯的职工代表大会所无法比拟的，因此要结合起来抓。再如，职工董事职工监事制度作为企业民主管理的其他形式之一，在实现“源头参与”方面，也是单纯的职工代表大会制度所难以奏效的，因此要统筹起来抓。总之要按照“五个民主”要求，对企业民主管理的基本形式和其他形式进行准确的功能定位，各有侧重，各有特点，形成联动机制和长效机制。

作者单位：河北承德市总工会